为实现对无人驾驶航空器的依法管理，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》日前在工信部官网上对外征求意见。这是我国首次从国家战略层面对无人机管理与发展做出部署。
无人机产业法律法规国家层面零的突破
民航二所空管所副所长张建平认为，征求意见稿是国家层面无人机产业法律法规零的突破，对无人机的人、机、环（空域）、管（运行）等四个方面都有所涵盖，内容比较全面。
中国民航大学法学院副教授王立志说，从管理角度看，无人机是一把双刃剑。在为人类生活提供便利和帮助的同时，也存在着一些问题。因此，征求意见稿出台是通过立法的方式对无人机行业进行规范，促进无人机行业的发展和繁荣。
王立志说，由于无人机和有人驾驶航空器都在统一空域里飞行，随着无人机井喷式的发展，许多无人机干扰民航机场运行等事件屡见报端。无人机既影响了航班运行，也造成了大量的经济损失和社会问题。现在制定法规“是顺理成章的。”
北京交通大学法学院副院长、互联网交通运输法律研究中心主任李巍涛指出，征求意见稿对无人机的分级分类管理比较科学。与欧洲的三分类不同，在不建立评估机构的情况下，使用多维度、综合考量的方式对无人机进行分类，既能满足无人机管理的需求，也能符合人民群众对娱乐类无人机的实际需要。
李巍涛指出，征求意见稿划设管控空域，公布空域信息，使得空域使用和准入规则更明晰，使用户明确知道哪里能去，哪里不能去，能够根据规则合法使用空域，体现了国家开放的管理思路。
他认为，征求意见稿提出由省级人民政府公布行政管辖范围内空域划设信息，民航局统一发布全国空域划设信息。同时明确了空域申请和计划申请的流程及内容，对外公布飞行空域和计划审批单位名称、申请流程、联系方式和监督电话，改变了过去用户知情难、申请难、合规难的痛点。
征求意见稿亮点不少
张建平说，征求意见稿以运行风险为中心，进行无人机分类管理，有利于实际指导解决问题。无人机扰航事件发酵后，很多地方一度对无人机按照机场净空保护区域进行全面禁飞，这种管理简单粗暴。征求意见稿在确保国家安全、公共安全、飞行安全前提下，对一定高度、一定类型民用无人机飞行放宽管制，有利于公众使用无人机。另外，每年定期发布无人机空域划设信息，有利于空域资源灵活使用。
李巍涛也表示，征求意见稿为无人机用户提供了合理合法的飞行权利，简化了空域管理手续，使用户不再受“黑飞”困扰。他说，征求意见稿规定，轻型无人机在适飞空域不用申请空域和飞行计划，很多使用消费级无人机的用户可以在合法范围内相对自由地飞行。“相信以后不会再出现因正常使用无人机而被拘留的案例。”
王立志说，征求意见稿的一个亮点是对无人机的分类。和地方立法把无人机简单分为轻型微型小型中型大型不同，征求意见稿采用了更复杂的分类方式，把无人机按照任务分为国家和民用两级；按照飞机管理方式分为开放型、有条件开放型和管控型；按照安全飞行性能等分为小型微型。这种分类方法更为全面细化，更适于管理需求，也更符合国际立法的趋势。
“中国的低空改革尚未完成，现阶段，中国的空域都为管制空域。如果按照现行的民航法、通航条例等规定，所有起飞均需提前申请空域与飞行计划。但是这种方式已经不适用于当下无人机的客观发展现实，无法满足用户的正常使用需求。”李巍涛告诉中国青年报·中青在线记者，征求意见稿通过划分无人机管控空域，开放适飞空域，满足了用户的使用需求和社会的发展需要。这是中国低空开放的一小步，是关健且坚实的一步，能够为未来的低空空域开放积累经验。
征求意见稿规定，使用微型无人机的用户，如在50米以下、禁飞区以外飞行，无需申请空域和飞行计划；对于轻型无人机，在120米以下适飞空域内飞行，只需报送动态信息，也不再需要申请空域和飞行计划。考虑到我国大多数用户为使用微型和轻型机进行个人娱乐的用户，李巍涛认为，这对中国无人机产业的未来发展会形成重大利好。
张建平指出，运营管理开放后，无人机研发企业的销量也会有所上升，间接促进企业对新型无人机的研发和创新。
专家支招完善征求意见稿
王立志说，征求意见稿仍有可以完善的空间。从立法本身来看，法规起草的立法语言还不够规范。在立法和法条里使用了大量的文件、讲话等，在实际操作中具体含义不够确定。同时，除了规定飞行本身，征求意见稿还规定了无人机本身的销售、登记、进出口等环节，逻辑显得不够严密。
王立志指出，征求意见稿一些制度的操作性还有待进一步探讨。例如现在以黑名单的形式规定了禁飞空域，黑名单的确在管理上具有易操作性，但前提是黑名单必须详尽周全，否则遗漏了本不该飞却未列入黑名单的空域，就会出问题。
另外，处于黑名单范围的往往是涉密等敏感单位，规定了这样的黑名单，反而有泄密的风险。王立志认为，空域管理机构还应该提出更合理的管理办法。
除了空域管理，消费级无人机的实践操作也有提升空间。
征求意见稿第十条中强制要求除微型无人机以外的民用无人机消费方进行实名备案。李巍涛担心，鉴于无人机消费方式特点，这一要求在实践操作中可能会遭遇困难。
“从法律层面讲，强制消费者进行登记备案缺乏合理的法理依据。“李巍涛说。
李巍涛建议，根据分级分类管理的理论，应该对小型及以上无人机进行实名销售备案，不应该要求销售轻型机的企业对购买者进行实名销售备案，并向公安机关报备的规定。由于轻型无人机个人消费属性明确，除了自用，还大量地用做礼物，因此销售实名备案并不能实现购买者和使用者的一致性。而小型及以上无人机功能强大，以作业为主，购买者基本上都是专业用户或者相关企业。用户购买这些产品的目的明确，就是要用这些产品进行特定作业活动。因此这类产品的购买者和使用者能较好地保持一致。另外，条例已经规定使用无人机要实名登记，民航局也已经实施了一段时间，相关的做法能够成为行业的标准，并且符合轻型机的行业特点、用户习惯。
张建平指出，征求意见稿对于规定250克以下的微型无人机在真高50米以下空域飞行采取开放政策，但主流消费类无人机都不止250克，且很多楼宇都高于50米。对无人机开放力度仍需加大。
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